April 2009 Archives

Notas para una presentación

sobre autonomía y gobierno de las universidades

Facultad de Medicina, Universidad de Chile

Santiago, 28 abril 2009

I

Suele identificarse la AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES --esto es, la facultad para auto-gobernarse en materias académicas, administrativas, económicas y en tanto instituciones propiamente-- como un rasgo típico de la universidad moderna.

En realidad, se trata de un mito o, a lo menos, de una confusión.  

La universidad moderna, tal como hoy la conocemos, nace con la reforma de las universidades francesas en tiempo de Napoleón y con la fundación, en Prusia, de la Universidad de Berlín, en 1810. Dan lugar a los modelos napoléonico y humboldtiano de universidad, que luego han inspirado la creación de muchas universidades alrededor del mundo.

En ambos modelos --aunque más en el prusiano que en el francés-- se reconocen las libertades fundamentales  de  enseñar, aprender e investigar.  Pero NO la autonomía de las universidades, instituciones que, por el contrario, aparecen integradas al aparato de los respectivos Estados:

·        Son gobernadas con fuerte presencia de los respectivos Gobiernos a través de los Ministerios del caso;

·        Académicos se adscriben a una estricta carrera funcionaria en cuanto empleados públicos;

·        Instituciones son financiadas íntegramente por el Estado, ante el cual ellas deben responder por el uso de los recursos públicos.

En cambio, el modelo europeo con un mayor grado de reconocimiento de la autonomía de sus universidades fue el inglés, donde:

·        Las universidades más antiguas aparecen como corporaciones especiales con un status cuasi-privado;

·        Son gobernadas colegialmente, desde la base, por sus académicos;

·        Y financiadas (todavía hasta entrada la segunda mitad del siglo XX) por el Estado a través de un organismo intermedio (UFC), controlado por las propias universidades.

·         

II

¿Cómo entran América Latina (y Chile) en este escenario?

Al momento de la independencia --alrededor de 1810, cuando en Prusia se fundaba la Universidad de Berlín-- de las 33 universidades creadas durante la Colonia, 25 subsistían. Algunas, como la chilena de San Felipe, eran en extremo precarias. En el próximo casi siglo y medio, se crean 50 universidades más en la región, alcanzándose en 1950 el número de 75 (¡eran tiempos lentos, como se ve!).

Estas 75 universidades atendían a 226 mil alumnos, o sea, el mismo número de estudiantes en toda la región que hoy tienen la UNAM o la UBA.  Representaban una TBES de 1,9%.

Durante este período, entre la Independencia y los años 1950, las universidades viven en un ambiente políticamente inestable, marcado por numerosas asonadas, golpes, dictaduras, regímenes de caudillos y, en respuesta, forjan un modelo de autonomía institucional casi-absoluta. En verdad, un modelo de 'autarquía': dominio completo de sí mismas, sin dependencia alguna de los Estados y sus turbulentos gobiernos.

Incluso, se llega a concebir --desde la reforma de Córdoba en adelante-- que la universidad puede movilizarse legítimamente contra los Gobiernos, los cuales, cada vez que recurrían a la fuerza, efectivamente amenazaban (o de hecho intervenían) a las universidades con nefastas consecuencias (como bien lo sabemos en Chile las generaciones que estábamos en las universidades el año 1973).

Nada es más lejano, en consecuencia, que este modelo autárquico latinoamericano (con derecho a contestar al Gobierno e impugnarlo) de la autonomía limitada (pero con respeto a las libertades de estudio e investigación) que consagraban los modelos francés y prusiano.

Con todo, esta autarquía se halla limitada en un aspecto crucial.  

Las universidades públicas, incluso elitistas como eran, necesitaban del financiamiento del Estado y dependían de él. Para escapar a esta dependencia, en varios países se introdujeron clausulas constitucionales o legales que fijaban el monto de los ingresos tributarios del Estado (o como porcentaje del PIB) que el presupuesto nacional debía asignar anualmente a "sus" universidades. En el resto de los casos, este financiamiento se volvía relativamente automático y se entregaba anual e incondicionadamente a las universidades de acuerdo a un patrón histórico de distribución. (Como caso bastante único, en Chile estas asignaciones favorecen también a instituciones privadas, confesionales y no-confesionales, creadas entre fines del siglo XIX y mediados del XX).

Un efecto decisivo del modelo autárquico --el cual, en la práctica, hace aparecer a las universidades públicas como instituciones sin dueño (sin "principal")-- es que ellas deben darse una forma de gobierno cuya legitimidad descanse al máximo posible en el sufragio y la participación de los estamentos: académico, estudiantil, de personal no-académico y de graduados (en diversas combinaciones y con distintas ponderaciones). (En el límite, como ha ocurrido esporádicamente en algunas universidades latinoamericanas, se llega a establecer una forma de gobierno basada en "un hombre - un voto").

III

Hoy puede observarse a nivel internacional un doble y opuesto movimiento en torno a la autonomía de las universidades.

i)                   En el caso de los países europeos (tanto de la UE como de Europa Central y del Este, aunque por distintas razones) hay un movimiento que lleva a ensanchar la esfera de autonomía de las instituciones y a retirar a los gobiernos de su intrusión en los asuntos cotidianos (y el micro-management) de las universidades. Mayor libertad para que decidan y se gestionen; más flexibilidad en estatuto de los académicos; mayor discreción para usar recursos públicos; más latitud para crear programas y determinar sus currículos, etc.

Todo esto acompañado, a la vez, por un mayor control a distancia de las instituciones, a través de mecanismos de aseguramiento de la calidad, accountability y value for money.

ii)                 En AL, en tanto, se observa el movimiento contrario: los gobiernos buscan tener una mayor incidencia sobre los sistemas nacionales de educación superior, las universidades públicas en especial, y limitar de distintas formas la autarquía institucional:

a.     Crean obligaciones más claras de informar, sobre todo respecto del uso de los recursos públicos;

b.     Establecen mecanismos de aseguramiento de la calidad, que al comienzo son resistidos por las principales universidades;

c.      Crean fondos concursables y competitivos para financiar la investigación y programas de mejoramiento;

d.     En general, usan los instrumentos del tesoro público con diversos fines:

                                                              i.      Poner condiciones operacionales a las universidades que desean verse beneficiadas de ciertas líneas de financiamiento;

                                                            ii.      Incentivar a las universidades a preocuparse de ciertos asuntos prioritarios del gobierno;

                                                          iii.      Mejorar la efectividad y eficiencia de sus actividades;

                                                         iv.      Preocuparse de  contar con planes estratégicos, metas claras e indicadores para evaluar su cumplimiento;

En el plano del gobierno de las universidades públicas (europeas), el movimiento que lleva a incrementar la autonomía de las universidades ha ido acompañado por una serie de reformas (tendencia), que también se observan en otras partes del mundo desarrollado, por ejemplo en Australia y algunos países del SE asiático:

·        Se establecen Juntas de gobierno (boards) como organismos máximos de la institución, con funciones estratégicas, de aprobación de presupuesto, monitoreo de indicadores básicos y elección del Rector.

·        Se refuerzan las posiciones ejecutivas y se impulsa la profesionalización de la gestión (bajo el paradigma del new public management).

·        Se mantiene intacta la representación colegial a nivel  de departamentos (aunque con tendencia a menos posiciones "tenured"), de facultades y en un organismo superior tipo senado académico, con carácter sin embargo más consultivo que decisorio.

·        Se aligeran los procesos de decisión para hacerlos más rápidos y oportunos.

En AL, en cambio, no se observan aún cambios notorios en las formas de organizar el gobierno de las instituciones públicas, pero éste es sin duda un tema que se discute cada vez más abiertamente.

Breve síntesis de los resultados del estudio ver aquí

Estudio completo bajar  aquí 3,5 MB

A continuación la presentación de dicho libro.

Los escolares chilenos y sus padres en la Galaxia Internet
José Joaquín Brunner
Director Centro de Políticas Comparadas de Educación, Universidad Diego Portales

Suele decirse que vivimos en un mundo confundido por la incertidumbre frente al futuro y ahora, además, afectado por una profunda crisis económica. En verdad, son tiempos turbulentos. Hay algo, sin embargo, que en medio de la desorientación se mantiene firmemente arraigado en la conciencia de la gente; la idea de que las tecnologías digitales serán una parte fundamental del futuro y que su dominio será de aquí en más una condición esencial para el desempeño de casi cualquier empleo y para el aprendizaje a lo largo de la vida.

En efecto, un reciente informe de las Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) señala que las nuevas tecnologías de información y comunicación están transformando el mundo y empiezan a convertirse en una parte integral del entorno en que vivimos, trabajamos, aprendemos, nos comunicamos, hacemos negocios, investigamos y nos entretenemos. Para las nuevas generaciones esta realidad se vuelve plenamente patente; desde temprano, los niños y jóvenes se hallan conectados a ese nuevo entorno y aprenden a interactuar e integrase vitalmente en él. Igual como hace siglos debieron hacer anteriores generaciones al volverse parte del mundo de la imprenta o, más tarde, del mundo fabril y de las máquinas.

Tan grande como esos cambios --desde la cultura oral a la escrita; desde las labores del campo a la revolución industrial-- es el cambio que comienza a vivirse en estos años con la marejada digital y la expansión de la cultura de la triple "w": la world wide web, la red global, Internet.

En el caso de Chile, el Índice Generación Digital (IGD) --nacido del esfuerzo conjunto de VTR, Adimark y Fundación Chile-- ha venido midiendo, monitoreando y evaluando estos cambios de una manera continua y minuciosa durante los últimos cinco años; en particular, el uso de los medios digitales por parte de niños y jóvenes alumnos (de 5º básico a 4º medio) en sus colegios y el hogar.

La más reciente versión del IGD, correspondiente al año 2008, proporciona interesantes antecedentes sobre la difusión y el uso de Internet durante el último quinquenio. Hoy día los alumnos que no se conectan (desde el hogar, el colegio o lugares públicos pagados) son apenas un 4%, una tercera parte de los no conectados en 2004. En la generación de los padres, en cambio, sólo un 55% accede a la Red, con significativas diferencias entre los grupos ABC1 (96%) y D (35%).

El porcentaje de alumnos y alumnas que estima conocer bien Internet o ser experto en su uso alcanza en el presente a casi dos terceras partes de ellos, con una constante caída de los que declaran no saber navegar o no conocer bien Internet, porcentaje este último que ha disminuido casi a la mitad durante el último quinquenio. Durante el mismo período la confianza de los jóvenes en relación a su dominio del Internet ha aumentado en todo tipo de colegios -v.gr., colegios municipales, privados subvencionados y particulares pagados--, tanto entre mujeres como entre hombres y en todos los estratos socio-económicos, habiéndose reducido la brecha de confianza entre los dos grupos extremos (ABC1/D) de 51 a 35 puntos porcentuales. Por el contrario, la diferencia entre padres e hijos en este indicador de autopercepción de conocimiento de Internet ha aumentado en 21 puntos porcentuales entre quienes en una y la otra generación declaran tener un dominio alto de Internet.

También los usos de la Red varían fundamentalmente entre los hijos escolares y sus padres, particularmente en lo que se refiere a la utilización del Messenger msm, la posesión de un fotolog y la utilización de la Wikipedia, actividades todas en que los hijos son protagonistas y los padres se hallan casi ausentes. Por su lado, los padres superan a los alumnos en el uso de la Red solo en cuanto a consultar noticias o diarios on line.

La percepción que tienen los hijos es que ellas o ellos, cuando se conectan a Internet desde su casa, están solos, no acompañados por sus adultos más cercanos; así lo declara un 71% de los encuestados. Una mayoría de los padres (59%), en tanto, dice acompañar a sus hijos en ese momento de conexión. Hay, como se ve, una percepción claramente distinta de esta experiencia. Los hijos, que en este caso han de tenerse por más realistas que sus padres, estiman en un alta proporción (61%) que sus padres saben poco o nada respecto de las personas con quienes ellos chatean y que tienen escaso conocimientos de las páginas web que visitan (69%).

Estas brechas generacionales se reflejan también en la evaluación general del uso de Internet. Mientras 71% de los alumnos encuestados piensa que el uso de este medio es muy o bastante beneficioso, un porcentaje menor (59%) de los padres coincide con ellos. Por el contrario, entre los alumnos un 39% estima que el uso de Internet es bastante o muy perjudicial (¡lo que no es poco!), mientras un 58% de los padres piensa así.

Los principales temores o preocupaciones de los padres tienen que ver con que los hijos puedan visitar páginas de adultos o indebidas, con contenido sexual explícito o pornográfico; chatear con desconocidos o acercarse virtualmente a gente extraña o mala, o bien verse expuestos a la amenaza de la pornografía infantil y la pedofilia. Son, sin duda, preocupaciones legítimas.

Los jóvenes por su parte declaran usar la Red, preferentemente, como un medio para investigar sobre un tema, para comunicarse, como herramienta de trabajo y estudio, medio de conocimiento, vinculación con su grupo y medio de entretención. Además, dos de cada tres alumnos estiman que un mayor conocimiento de Internet permite tener cultura general, continuar estudios en la universidad, acceder a un mejor trabajo o empleo y saber relacionarse con los demás. Asimismo los alumnos que se conectan suponen ser sinceros y decir la verdad, hablar más y ser más comunicativos que fuera de Internet y ser más creativos, a la vez que reconocen --aunque en proporción menor-- volverse más osados, sentirse allí más libres y poder hablar de temas tabú como de drogas y sexo.

En suma, los datos revelados por el IGD-2008 ofrecen un amplio panorama de cómo los escolares chilenos viven hoy en la Galaxia Internet, cómo se relacionan con los medios digitales, cómo los usan y evalúan y qué piensan de su propia participación en este mundo y de la actividad de sus padres en él. El estudio muestra las brechas que han ido formándose entre las generaciones jóvenes y sus padres (y, por extensión, también sus profesores), tema que necesita ser analizado con cuidado y seriedad, pues está en el centro de las contradicciones que enfrenta la modernidad a comienzos del siglo XXI. Por lo general, cuando la continuidad entre las generaciones se interrumpe, tensiona o vuelve inestable, lo más probable es que surjan crisis de autoridad en la familia y el colegio; los valores heredados pierdan legitimidad, igual que las tradiciones; y se puedan anticipar transformaciones culturales de importancia.

Apuntes empleados para la participación en el panel de cierre del Seminario Aportes de la Universidad de Chile al Desarrollo de la Educación en el País, realizado en la Universidad de Chile, 14 abril 2009. En este panel los participantes --Cristián Cox, Director del Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en Educación de la PUC; Francisco Claro, decano de la Facultad de Educación de la PUC, y José Joaquín Brunner, Director del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP-- fueron invitados a reflexionar sobre la pregunta:

¿Cómo sentar las bases para generar investigación en el campo de la educación, que sea de alto nivel y al mismo tiempo relevante para abordar los problemas que este sector plantea hoy al país?

Ponencia: Investigación educacional - conocimiento y políticas

Abordaré el tópico de las relaciones entre investigación educacional - conocimiento - políticas educacionales.

Si se observa la evolución de estas relaciones durante los últimos, esv posible constatarse varias tendencias interesantes:

Primero, ha comenzado -y sin duda existe--un incipiente fortalecimiento de la investigación educacional, producto de programas específicos de financiamiento institucional, colaboración en proyectos inter-universitarios dentro del país y con centros en el exterior, contratación gubernamental de estudios, y formación en el nivel de posgrado de personal especializado e interesado en la investigación educacional.

Segundo, también empieza a ser una práctica habitual que los organismos y agentes que diseñan políticas busquen, demanden y/o contraten servicios de conocimiento para contar con diagnósticos más afinados, conocer políticas y soluciones aplicadas en otros contextos, elegir entre políticas o instrumentos alternativos o, simplemente, para legitimar las políticas que desean impulsar.

En este sentido resultaría interesante hacer un seguimiento y análisis de hasta dónde y cómo se emplean los resultados de estos estudios, sean de origen nacional -como los provistos por comisiones asesoras especializadas-- o de origen externo, como los varios solicitados a la OCDE, el Banco Mundial o la NSF de los Estados Unidos. E indagar si acaso hay un tratamiento y uso diferentes de las conclusiones de estos estudios nacionales o de origen externo.

Tercero, se ha creado una esfera pública de deliberación educacional como, me parece a mí, no ha existido antes en Chile. En ella participan, como actores centrales, los profesionales que ocupan el vértice del sistema de medios (sus dueños, directores, editores, editorialistas, etc.) y los decidores de políticas en el gobierno, el parlamento, los partidos y las agencias educacionales del Estado. En la interacción entre esos actores centrales se forman las opiniones públicas que terminan incidiendo sobre las decisiones de política educacional.

Por cierto, en esta esfera de deliberación pública participan también otros actores importantes:

i) Los representantes y voceros directos de los actores del sistema educacional; sostenedores, gremio docente, padres y apoderados y estudiantes;

ii) Investigadores educacionales, centros académicos, think tanks y diversas clases de fundaciones que movilizan conocimientos y abogan por una u otra visión de políticas, promueven un curso de acción determinado y alimentan por ende el debate público

iii) Un círculo más amplio de sociedad civil, ya sea que se exprese a través de cartas y opiniones en los medios; mediante su participación en la Red; comunicándose con los representantes del pueblo en el gobierno y el parlamento, o bien a través de las encuestas cuyos resultados, bien sabemos, luego inciden en la formación de la opinión pública.

Cuarto, esta deliberación pública educacional se alimenta, además, de nuevos desarrollos que, en parte, marcan su evolución:

i) Los exámenes, test y evaluaciones periódicas -del estilo Simce, Pisa, evaluación docente, examen Inicia para los futuros pedagogos, etc., al igual que las encuestas especializadas en el ámbito educacional--proporcionan un flujo continuo de datos que sirven como insumo para la deliberación en la esfera pública. Pero, además, crean una suerte de visión numérica de la educación que, por el peso de esta dimensión cuantitativo-'empírica' en la cultura contemporánea, tiende a opacar a las demás dimensiones del proceso educativo.

ii) En el campo de los medios -particularmente en la prensa escrita-- se han establecido espacios especialmente destinados a los asuntos de la educación y las políticas educacionales, donde se procura presentar un análisis más especializado de las noticias educacionales y se dan a conocer datos, estudios y opiniones expertas.

iii) A su turno, en el campo de la investigación educacional ha surgido toda una forma de trabajo y un lenguaje que procura incidir en el debate público y sobre los formuladores de políticas a través del señalamiento de lo que se llama 'buenas prácticas', 'lecciones aprendidas', 'benchmanrks comparativos', 'what works', 'evidenced-based policies' y otras fórmulas similares. En el fondo, se busca esquematizar la compleja realidad de las instituciones, de los procesos, las prácticas y las políticas educacionales con el objeto de incidir más decididamente en el debate; de ofrecer soluciones aparentemente claras, simples y definidas; de reducir la enrome incertidumbre que existe respecto de cómo mejorar resultados educacionales; y de ganar, cada quien para sí, el privilegiado territorio donde es posible decir: yo hablo en nombre de los datos, lo que propongo está respaldado por el probado éxito, o ha mostrado ser eficaz en otras partes...

En suma, la deliberación educacional ha ganado espacios en Chile durante el último tiempo, lo cual vuelve también más relevante y crea nuevas oportunidades para la investigación educacional. Estas conquistas no se hacen sin riesgos ni se hallan exentas de efectos negativos, sin embargo. Menciono algunos para concluir:

i) Bien pudiera difundirse la idea de que la única investigación que vale e interesa en este campo es aquella que resulta 'relevante' para las políticas y, en particular, para el gobierno. Esto causaría daño al desarrollo de la investigación educacional que, como cualquiera otra disciplina, necesita también espacios no-utilitarios, de reflexión básica, construcción de teorías, análisis historiográfico y disputas de escuelas, estilos y metodologías.

ii) Correlativo con el anterior, existe el riesgo de suponer que el campo de la investigación educacional es débil mientras no genera un consenso básico de visiones, teorías, enfoques, análisis y resultados. En otras palabras, se le exige que, a fin de ser relevante para las políticas, presente un cuadro unificado y monolítico de evidencias sobre las cuales basar las decisiones de política. Ninguna ciencia social, ni siquiera la economía que a veces ha presumido de ser una ciencia ortodoxa -presunción que ahora, claro está, se halla desacreditada--puede satisfacer esa pretensión.

iii) Por el contrario, me parece a mí que hay que oponerse a la idea simplista y reduccionista de que la política podría o debería algún día llegar a ser exclusivamente 'evidenced based'. Esto, amén de ser perfectamente no-realista, delata una visión tecnocrática de la polis que, en nombre del conocimiento avanzado, busca trasmutar las luchas de poder e intereses en un asunto de imposición de 'evidencias científicas'. Más bien, supone suprimir los conflictos sociales y la deliberación pública y es, por lo mismo, una velada manera de suprimir la crítica, los cuestionamientos y la posibilidad de cambiar las cosas.

Sí. Debe admitirse junto con proclamar el ideal de que la educación obligatoria esté en manos de profesores certificados. La meta es tener una profesión docente tan robusta y prestigiada que resulte atractiva para los jóvenes pertenecientes al 25 por ciento con mejores calificaciones que egresan de la enseñanza media y rinden la PSU.

Mientras llegamos a esta meta hay que facilitar a jóvenes pertenecientes a ese grupo, licenciados en otras carreras, para que puedan enseñar en colegios secundarios subvencionados. Si hoy vemos que hay escasez de docentes en áreas como matemática, física e inglés, ésta será mayor aún cuando los grados séptimo y octavo se integren al ciclo medio. Además, entre los docentes en ejercicio muchos poseen un débil manejo de contenidos disciplinarios y ya no están en edad de superarlos. Todos estos factores afectan más a los colegios con mayor número de alumnos vulnerables.

Para ejercer la docencia, los licenciados no-profesores deben contar con apoyo pedagógico antes y durante el ejercicio de sus actividades como profesor. Este apoyo puede prestarse al interior del colegio, desde fuera de él o combinadamente. Asimismo, deben ser evaluados según el aprendizaje de sus alumnos. Y su reclutamiento y contratación tienen que ser expeditos, sujetos a reglas objetivas y no al variable juicio de los funcionarios provinciales.

En suma, es posible compatibilizar la meta de una sólida profesión docente con la participación de destacados jóvenes licenciados y profesionales en la tarea de enseñar.

Respuesta entregada a esta pregunta planteada por el Foro de la Educación Chilena. 

Columna publicada hoy en el diario La Tercera, 2 abril 2009.

LGE: ¡Al fin!

La Ley General de Educación (LGE) dispone las bases de una nueva institucionalidad escolar. Pone fin a la LOCE y cambia la orientación y organización del sistema. Establece nuevos principios y fines para la enseñanza obligatoria; fija con sentido democrático y moderno derechos y deberes de los miembros de la comunidad escolar y define mejor las funciones del Estado. Asimismo, modifica la conducción del sistema escolar, a la cual concurrirán ahora el Mineduc, el Consejo Nacional de Educación como autoridad curricular, una Agencia de Calidad y una Superintendencia que velará por el correcto uso de los recursos fiscales.

Los sostenedores públicos y privados son reconocidos en la diversidad de sus proyectos educativos y se crean reglas más exigentes para ellos. Cualquiera sea su tipo, no podrán seleccionar alumnos hasta el sexto año básico y sus procesos de admisión deberán ser públicos y reglados, sin discriminaciones.

Se definen con claridad aprendizajes, conocimientos, habilidades y actitudes que la educación garantizará en los niveles parvulario, básico y medio, y se modifica la duración de los ciclos principales para promover la especialización de los profesores, cuya deficiente formación es evidente.

Son avances sustantivos. A diferencia de la LOCE, además, la LGE es producto de un amplio acuerdo y una intensa discusión. Ofrece una plataforma necesaria para la siguiente etapa de la reforma. Mas lo necesario no es suficiente. Además, hay que aumentar fuertemente la inversión por alumno y, con ello, la remuneración de los profesores; la carrera de éstos debe ser íntegramente reformulada en términos de su preparación, ejercicio y evaluación; es imprescindible definir los estándares de aprendizaje y gestión de acuerdo a los cuales serán evaluados los colegios y dar curso efectivo a los nuevos órganos previstos por la LGE.

El país ganó, pues, con el acuerdo educacional que creó esta ley. La misma voluntad debiera impulsar su aplicación y la aprobación de las normas complementarias faltantes.